交通部召开规范网约车发展座谈会 聚焦四大议题

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交通部召开规范网约车发展座谈会 聚焦四大议题 滴滴资讯

一个月来,社会各界围绕《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》(简称《指导意见》)和《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿)》(简称《管理办法》)展开各种观点争锋。其中,支持改革、希望新政尽快落地的呼声高涨,也不乏质疑改革、呼吁新政暂缓出台的声音。

为了充分听取各方意见,11月7日,交通运输部再次召开规范网约车发展专题座谈会,特邀交通、法律、金融、财经、信息通信、知识产权等方面的20位专家、学者,围绕部分人员集中关心的规范网约车发展四大议题进行了深入讨论。

与会专家

陈小鸿 同济大学交通规划专业教授

陈越峰 华东政法大学助理研究员

程世东 国家发改委综合运输研究所主任

傅蔚冈 上海金融与法律研究院执行院长

郭继孚 北京交通发展研究中心主任

韩 彪 深圳大学运输经济专业教授

何 霞 中国信息通信研究院政策经济所副总工程师

李俊慧 中国政法大学知识产权研究中心特约研究员

李燕霞 交通运输部科学研究院发展中心副研究员

刘 莘 中国政法大学法学院教授

刘文静 暨南大学行政法学专业教授

苏 奎 广州市交通委员会客运管理处处长

王 静 国家行政学院法学部副教授

王 军 中国政法大学民商经济法学院副教授

于文豪 中央财经大学法学院讲师

张效羽 国家行政学院法学部副教授

张兴祥 上海金融与法律研究院研究员

张柱庭 交通运输部管理干部学院教授

钟瑞庆 浙江大学法学院副教授

朱 巍 中国政法大学传播法中心副主任

网约车新业态到底是什么,与传统出租汽车之间有哪些异同?网约车平台到底是运输承运人还是信息平台?

刘文静:网约车平台是实质上的出租汽车经营者:一是网约车品牌性很强,大家从品牌上知道和谁做生意;二是离开了网约车平台,客运合同就不能签订;三是乘客认为是在和网约车平台签订运输服务契约;四是乘客把费用付给网约车平台,由平台出发票、纳税。从这几个特征分析,网约车平台事实上就是承运人。

何霞:当前主要的网约车平台已经拿到了ICP的许可,他们是合法的信息服务提供商,但是根据相应的管理法规要求,这些信息服务商如果从事新闻、医疗等特殊服务,还需要拿到许可后才能提供相应服务。《管理办法》中提出网约车要有许可,这是合理的。

同时,网约车平台是“互联网+”交通应用的典型案例,具有平台经济和规模经济特征,是比较复杂的新业态。这意味着网约车平台与传统出租汽车公司有较大差别,在监管方面应该有所区分。

傅蔚冈:很多人都用过携程,携程与很多网约车平台合作,为使用携程票务服务的乘客提供网约车预约服务。是平台,携程也是平台,那在法律关系上,携程要承担什么样的责任呢?毫无疑问,所有的网约车平台都只是信息出口功能,而不是出租汽车企业。

有人提到,老百姓认定网约车服务是滴滴等平台提供的,但法律关系与个人的认定并不一定一致。现在支付宝在卖基金产品,很多人都认为责任主体是支付宝,但真正的责任主体是基金公司。

陈小鸿:携程这个例子非常好,可以让我们更准确理解什么是信息服务,什么是运输服务。携程为购买机票的人链接了一个网约车平台公司来提供接机服务,因此携程做的是信息服务,而这家网约车平台提供的是运输服务。

网约车和传统出租汽车并没有根本不同,只不过在现有技术条件下,网约车能够提供更为高效的预约服务和更为及时的动态调度。传统出租汽车很早就有电话预约服务,并不是说,有了预约后,原先的出租汽车就不是出租汽车,服务就不是出租汽车服务了。

程世东:准确地说,网约车平台提供的既不是信息服务也不是运输服务,平台是整个活动的组织者、主导者,负责整个运营组织的调度,是全权的责任人。从运输的角度,网约车平台是类似货代的无车承运人角色。

陈越峰:判断一个事物的标准,不是看它叫什么,也不是看它外在的形式,而是要看权利义务的结构。刚才有人提到支付宝和基金公司的合作,那为什么支付宝自己不直接做而要跟基金公司去合作?因为基金公司有从事特定活动的资格。当前,网约车平台接入有营运资格的出租汽车公司或者个体,这没有任何问题。但反过来说,网约车平台撮合的相关主体并没有经营资格,那最终就形成了不合法的经营。

刘莘:梳理对一种业态需要管的三个问题:一是安全秩序,二是税收,三是如何保护各方权益。因此,解决这些问题才是关键,而不是说定位为出租汽车公司还是信息服务公司,而是具体在这三个方面要采取什么措施。

苏奎:网约车平台很明显是承运人。一个案例是传统电召中心可以作为第三方服务方,网约车平台也可以。但这两者有根本差别,乘客非常清楚乘坐的是哪家出租汽车公司的车,而不是电召中心的;电召中心无权制定最关键的服务价格,费用也不是由电召中心收取,整个运输服务的决定性规则是由运输服务公司而不是电召中心制定的。

李俊慧:网约车平台到底是什么样的服务,可以看看平台自己是怎么说。曾经有家广州的公司起诉滴滴商标侵权,滴滴回应说自己提供的是运输类服务,不属于对方持有商标的电信、商业服务类行业,不构成侵权。而近期以来滴滴宣称自己提供的是信息服务,原因在于随着自身规模扩大、监管要求等,它希望弱化运输服务的属性。

专家结语

于文豪:希望通过交通运输部这样的正确引导活动,让“专车”新政得到更多人认同,然后将其正面影响发挥到最大。

朱巍:希望这个“专车”新政能够把理论创新和制度创新结合到科技创新之上,站在互联网的风口上把握方向、掌控大局。

张兴祥:我希望在三个许可以外,还能有更多调研分析,有一个针对性的监管手段。

王静:我们很多观点的不同,其实是由于我们对事实认识不清,所以可不可以提供最多的数据和情况?

李燕霞:立法的目标是要实现公平正义,所以我希望立法能够是一个利益平衡的结果。

刘文静:立法讨论的过程本来就是一个互相学习、互相妥协的过程,希望最后的结果是各方都能够觉得过得去,这样就符合立法的本质精神。

何霞:希望通过交通运输部相关政策的出台,使整个新业态和原有的企业都能够得到一些创新的发展。

程世东:学者应该更多地站在政府的角度,去理解针对这个问题如何制定政策或者是作出决策。

郭继孚:看待公共政策应该是更多地从公共利益上去考虑,而不是为了一个企业。

陈小鸿:有了一个规范的管理是好的服务的基础和保障。

陈越峰:希望类似今天的座谈会听意见成为立法新常态。

韩彪:我只有一个愿望,立法要考虑到所有出行群体的利益,然后让这个群体的利益最大化,而不是让某一个群体的利益得到充分的满足。

李俊慧:立法本身就是一个利益平衡的过程,希望最后出台的管理办法可以取得各方利益均衡,让大家都可以相对满意,然后促进相关业态健康发展。

苏奎:我支持“专车“发展,前提是在整个城市交通体系内规范发展。

王军:希望能够增强规则的可执行性,可以反映创新友好的态度和立场。

张效羽:出台政策不能在“专车”和传统出租汽车之间选边站,应该站在最广大的乘客获得最安全、便捷、高性价比的出行条件角度考虑。

张柱庭:我注意到,公布征求意见稿以后各地巡游出租汽车跟“专车”打架的事基本上没有了,公布一个征求意见稿都不打架了,所以希望管理办法赶快出台。

钟瑞庆:希望交通运输部能够真正地承担起监管的责任,建立全国性的法制框架,直接对平台有效管理。

对网约车的规范,要在法治思维和框架下展开。网约车是否需要规范发展,怎么规范?《管理办法》的上位法依据是什么?

郭继孚:政府一定要负责公共服务的认证过程,让互联网企业来承担这一责任是不妥当的。

网约车和出租汽车两者之间并没有本质差别,就像从马车时代到了汽车时代,技术变化非常大,但依然是出租客运服务。当然,对网约车相应的监管也会有变化,提出一些新要求,但是没有改变其服务本质。

韩彪:对网约车何时规范、怎么规范?有人提到所谓“让子弹飞一会儿”,但其实网约车已经“飞”了一段时间,必须要有一个限度,社会稳定的因素一定要充分考虑。我们毕竟不是生活在真空中,各方的利益必须去平衡。

陈越峰:《管理办法》在合法性上没有问题。《管理办法》的制定依据是国务院第412号令,不能因为有些其他部门规章做了调整,就认为国务院412号令对出租汽车的相关条款失效了。这种意见不是在挑战交通运输部制定规章的合法性,而是在挑战国务院法规的合法性和权威性。

张柱庭:国务院412号令有权设定许可,因此《管理办法》中的三个许可没有问题。如果有人质疑国务院令本身有问题,那这个另当别论了。

还有人认为国务院412号令适用于原来的出租汽车不适合现在的网约车。这个概念也不对。原来很早就规定了,出租汽车分巡游式和预约式两类,只是过去的预约式出租汽车没有发展起来,让大家感觉好像没有,其实很早就认定预约车是出租汽车的一种类型,只是没有规定条件而已。

何霞:监管就两个目的,第一个是保护消费者的权益,第二个就是促进整个交通运输行业以及相关新业态共同发展。为了这两个目标,必须对网约车进行规范。网约车是典型的平台经济,一点接入全网通用,监管方案要尊重这样的特性。另外,交通服务的属地化更强,体制机制复杂,能不能在地方做一些试点,有了试点之后积累经验,找出问题,然后再制定全国性的政策。

苏奎:对网约车的规范不能再等了,因为形势已经很严峻。一是乘客与平台之间发生了很多纠纷,但是又没有相应的管理规范,只能通过司法途径解决,代价很高。二是现在网约车平台和司机的矛盾,一点不亚于出租汽车司机和平台,今年以来广州就发生了三起冲突事件。三是新老业态之间的冲突,这个媒体已经报道很多了。四是网约车平台自身有合法化的诉求,否则资本方会给平台压力。五是网约车发展的时间也不短了。六是国际上已经有很多立法,包括发达国家和发展中国家。

从事营运服务的网约车和驾驶员是否应该明确为营运性质?

陈越峰:我理解这个问题其实是要讨论立法的妥当性。制定的规则要能够符合网约车的特点,同时,这些规则应该能够实现立法目的,然后在实现目的的措施当中,要能够平衡各方利益,在各方利益可以基本实现平衡的情况下尽量采取一些对当事人相对宽松的措施。比如,《管理办法》规定的行政许可实施机关是市级或县级道路运输管理机构,能不能尽量地往上提一提,比如说设区的市可不可以,甚至是省级。

张柱庭:网约车及其驾驶员是否适合“营运性质”的问题,要把人和车分开看。首先,有依据是设定行政许可的前提。

我们先看人。《行政许可法》要求,涉及公共服务、公共利益、公共安全的职业必须要给资格。互联网下的这种提供公共服务的驾驶员,肯定是涉及公共利益的,而且涉及到公共安全。所以,我觉得从合理性和合法性来看,对网约车驾驶员设定行政许可都是必要的。从现实看,我咨询了北京市公安局公共交通安全保卫总队,这几年北京市对传统出租汽车管理很严,要求驾驶员有本市户口、要参加各种考核和培训考试,绝大多数驾驶员很珍惜这个职业,近几年几乎没有出现过刑事案件。但是短短一年时间内,涉及“专车”驾驶员的刑事案件已经出现不少。

社会上有一种误解,认为加一个驾驶员资格证就提高门槛了。实际上你有这个资格证和是不是来干这个事是两码事。换句话说,《管理办法》设定从业资格证制度,是为有驾驶证的人提供了一种就业可能性,恰恰是更方便了一些人,而非增加了门槛。

对车辆,大家比较关注的是8年报废问题。这个事我觉得问题不是出在《管理办法》上,而是出在商务部、公安部、国家发改委、环保部联合出台的机动车辆强制报废标准上。所以需要修改的是这个标准,而不是《管理办法》。

韩彪:网约车提供的是以营利为目的的运输服务,那么,将其车辆和驾驶员认定为营运性质,合情合理也合法。从另外一个角度看,车辆报废问题交通运输部说了不算,保险问题交通运输部说了也不算,工商、税务这些事都要部门协同协调。在这种情况下,有人想要让营运性质认定更符合去干网约车的活儿,某种程度上讲,这可能要耗费整个国家一半的行政管理体系,这是不现实的。

此外,在一个城市的交通里面,受资源、环境等方面的约束,一定要有制度安排。20年前,北京的二环路很畅通,随着机动车辆数量的增长,修三环四环五环路,现在不知道修到多少环了,道路是一年比一年拥堵,因为城市道路资源不可能无限制扩张。在这种情况下,是该把私家车的资源充分共享起来,还是把短缺的资源瓶颈再紧一紧,必须权衡。从这个角度讲,一二线城市肯定是公交优先、出租汽车是补充,这点显而易见。

张效羽:网约车这种业态已经出现了,有几百万从业驾驶员,政府应该按照新业态的方式对驾驶员有一个新的管理模式。不是不管,一定要管,但是要按照其本身的特点去管。

李俊慧:我接触到的所有“专车”司机,都是以营利为目的。我11月6日坐了一辆“专车”,司机说,他一天最多接15单,每天要跑500公里,3个月跑了5万公里,从司机端来判断,它跟出租汽车没有本质区别。

作为乘车人,打出租汽车和“专车”都是购买运输服务,并没有本质区别。作为网约车平台,比如说,易到和滴滴,每一单都要扣钱,至于收钱之后是不是做了促销补贴,那是企业本身的经营问题,和支出两个环节的问题不能混淆。

刘文静:有人提到,希望通过立法鼓励新经济,这个思路我不赞成。法律不能够管所有问题,只能管其中最主要的。

网络预约出租汽车关系到人身安全、交通安全、信息安全和整个社会的公共利益,不能任由市场自己来决定。

关于地方试点和中央立法的关系如何看待?

陈越峰:不正当竞争、劳动合同、安全等问题,都是超越地方性的。到了网约车时代,问题更多了,比如说金融方式支付结算问题、信息安全问题,没有谁敢说这个是地方因素。

宪法上讲法治统一原则,在这个框架下发挥地方的自主性和积极性,从来没有说哪个事物只是属于地方管理。更进一步讲,只要中央认为有必要,就可以对这个事物进行管理,但不是说有权就任性,没有必要的情况下地方完全可以做出具体规定。这次《管理办法》比较充分地考虑到了中央立法与地方具体规定的关系,印象非常深的是车辆数额管控问题。

社会上产生误解有一个因素,就是认为国务院的主管部委机构改革之后有调整,原来的一些规章废止了,但各个地方还有具体规定,有些人就认为这个是归地方管了,中央就不管了,这是一种误解。

王静:中央和地方到底是怎么管、谁管的问题,我认为交通运输部出面更好。各地的情况不一样,如果任由地方发展,有些地方可能50年也不会管这个事情。交通运输部在这个时刻出来是非常有担当的,而且必须要有担当。

国家行政学院组织学员调查法治政府面临的最大问题是什么,公认的就是立法部门化。这次交通运输部推动出租汽车改革,整个过程非常开放,甚至做了很多法定义务以外的工作。例如,规章制定程序里面没有要求政府部门在搜集意见过程中向社会反馈,但是交通运输部进行了仔细梳理并主动向社会公开,我想从中央的立法合法性上来讲没有问题。

朱巍:交通运输部的立法我认为非常有必要,关键是怎么立。我想应该坚持这么几个原则:第一,希望这次立法要突出示范性作用,在创新性立法的时候宜粗不宜细;第二,可以突出原则性、底线性规定,按照现在的规定,平台责任确实是混乱的,交通运输部可以补位,把平台责任到底是什么说清楚。我认为,《管理办法》对人的规定标准不够,司机是否有性犯罪记录、暴力犯罪史,可以让平台进行监管。

张柱庭:大家老说让平台管驾驶员,我专门到几家网约车公司问了一下,你有多大的能力管他?比如说,要求驾驶员没有犯罪记录,他们告诉我说,这个保证不了,平台管服务质量没问题,但是这些资格性的问题恐怕只能政府来管。政府管哪些,平台管哪些,分工要明确,不能笼统地说平台管就好,政府管就不好。回到涉及公共安全、公共利益的问题,这个就应该由政府来管,不应该交给平台。

苏奎:公共政策是讲公平和利益平衡的,绝对不能追求潮流。全国性法规有利于网约车的发展,如果完全由地方立法,成本太高,一是政府成本高,二是网约车平台成本也高,因为它要逐个去游说。

陈小鸿:我提一个提议,希望能够和大家共勉——三个词:“个人偏好”、“职业态度”、“行业了解”。

什么概念呢?有一些老师讲到自己打“专车”如何好,在看这些问题的时候,我们要考虑,我们国家每1000人机动车的保有量不到100辆,不要忘记还有很多人甚至还没有坐上车。从我们职业态度上讲,不能以自己个人的偏好来代替对一个事物客观理性的分析判断。此外,我们彼此都要对我们所谈论的事情和我们所面对的行业有更多的了解。

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